【案例研究】修建农村道路造成安全隐患的民事责任承担

QQ截图20180928163012.png  1、案件基本事实

周某与原告等八户村民协商,紧挨原告必经道路建房,约定新建的房屋不影响通行。房屋建成后,周某为改变其门前的安全状况,逐步将道路前移。2016年当地政府对案涉道路进行路面硬化,周某借机在路前的田里砌起了石坝,并要求工程施工时沿石坝处进行,将道路走向从原来的直线形变为S形,造成原告通行存在安全隐患。该工程属于“贫困村内较大自然村道路硬化工程”,按政策,路基是农民自筹资金利用原有老路改扩建;路面硬化,政府按每公里24万元补助,不足部分由受益农民自筹。硬化工程是镇政府作为业主招投标,在施工前对路基未设计、验收,直接在周某砌的石坝上施工。原告起诉,请求判令周某及镇政府排除道路通行安全隐患。

  2、法院裁判要点

镇政府是道路建设主体,其对路基没有设计、验收,使得道路存在安全隐患,是履行职责不当或不作为,原告不能作为民事案件起诉,故裁定驳回起诉。

  3、观点碰撞

观点一,周某违约,应承担违约责任。镇政府是在农民提供的路基上硬化,对造成安全隐患无责任。

观点二,道路硬化前石坝虽已砌成,但老路仍在,对安全通行影响不大。硬化时沿石坝浇筑路面,使道路走向固化,安全隐患最终形成。镇政府是建设主体,周某虽有要求,但左右不了镇政府意志。故排除隐患责任应由镇政府承担。

观点三,周某的积极作为侵权与镇政府的不当作为侵权前后相继、叠加固化,共同损害原告权利,应按责任大小承担民事责任。观点四,镇政府不当履行职责,原告应通过行政诉讼解决。观点五,镇政府的建设行为违反了有关规定,原告可要求交通行政主管部门依法管理监督。该案不属法院受理范围,应当驳回起诉。

  笔者同意第三种意见。理由如下:

一、周某应当承担民事责任。首先,周某将直线道路改变线形和走向造成安全隐患,侵害了原告的合法利益,周某行为有可受非难性,原告损害与周某行为之间有因果联系。固然,周某为了自家安全和便利的需要有合理性,但该需求不应建立在损害他人合法利益的基础上,何况,道路在先,建房在后,其建房时即应充分了解抵近道路住居存在危险,其是自甘风险,更何况建房前已承诺不妨碍通行,该“通行”,自然包括“安全的通行”在内,而不仅仅是可以“行得通”。其次,原告权益受害可以选择不同的请求权基础进行救济。一是原告可以从违约责任请求权途径寻求救济,要求周某承担违约责任。二是周某与原告是相邻不动产权人,周某改变原告必经道路走向造成安全隐患,违反了相邻关系义务,故原告可以从相邻通行权受害请求权途径寻求救济,周某应当承担排除妨碍等法律责任。三是周某改变道路走向和线形致他人于危险境地构成侵权,应当承担侵权损害法律责任。原告诉求排除妨碍,但未明确具体的请求权基础,法院自当依法选择适当的路径,对受害人合法权益以应有的保护。第三,道路硬化固然不是周某所为,但路基是周某提供,且其明确向施工人提出沿石坝浇筑的要求,主观上是想借助施工人之手以实现其意图,客观上已提出了要求且已达到其目的,使原告通行安全存在隐患的损害后果固化。因此,周某理应担责。

二、镇政府亦应承担民事责任。首先,镇政府是适格的民事被告。根据相关法规、政策,乡镇人民政府是农村道路畅通工程的建设主体,在工程建设上是以民事主体的身份履行法定职责。本案中,镇政府将硬化工程发包给施工单位,就是通过订立民事合同的方式进行的。行政行为是行政机关运用行政权进行行政管理活动,在其与行政相对人之间发生、变更、消灭行政权利义务为内容的法律关系。镇政府将路面硬化,明显不符合行政行为的特征,是民事行为而不是行政行为。在此过程中造成他人损害,应当承担民事责任而不是行政责任。虽然具体实施硬化的是工程承包人,但对外民事责任应由建设单位承担。受害人主张救济,应通过民事诉讼途径而不是行政诉讼途径。本案法院裁判的观点是不正确的。其次,镇政府有民事违法行为。任何供公众通行的道路,不存在安全隐患是起码要求。讼争路段历史上是原告家庭及其他人员人车通行的公共道路,现在又是畅通工程的一部分,农村道路畅通工程也应遵循强制性技术标准,其中最重要的就是安全标准。虽然路基是利用原有路基改扩建,但乡镇人民政府应当组织统一设计,并在路面硬化前对路基是否达标验收合格后方能施工。镇政府未经验收直接在周某砌筑的石坝上浇筑路面,造成安全隐患,违反了相关规定。第三,镇政府存有过错。周某要求沿石坝浇筑,镇政府未进行验收即按该要求施工,使周某改变道路造成的安全隐患固化。由于建设道路应当达到安全要求是建设主体的法定义务,不因系应他人之要求而免除,因此,镇政府主观上存有过错。第四,原告是受害人。原告是该路段使用频率最高的群体,其人身和财产安全处于不安全状态,是镇政府违法行为的直接受害人。综上,镇政府应承担侵权法律责任。

三、周某与镇政府成立共同侵权。前期改变路基的行为是周某独立完成,是其单独侵权。路面硬化阶段,周某提出沿石坝浇筑路面的要求,镇政府接受该要求,双方合意一致,构成了共同侵权。

四、原告请求权基础的选择及被告责任的确定。原告权益受损害,是周某前期单独侵权与后期周某、镇政府共同侵权叠加的结果,周某与镇政府的违法行为具有侵权的同质性,故本案确定侵权法律关系作为原告请求权的基础较为适宜。

从形成损害后果的原因力及当事人主观过错大小来分析,周某乙为了自身利益而致他人利益于不顾,改变路基走向,主观过错明显,起到了前提性、基础性作用,就该部分应当承担全部责任。在路面硬化阶段,周某乙向他人提出要求以借他人之手达到自己的目的,主观上仍有过错,但因镇政府是建设主体,对道路的建设居于主导地位,其未经验收即按他人要求施工,主观过错明显,起到的作用是主要的,故周某与镇政府应各承担20%、80%责任,且该阶段两被告还应承担共同责任。

五、本案应当判决如下:周某对路基应当独立承担排除安全隐患责任,按照技术要求予以恢复,发生的费用应由周某独自承担。镇政府和周某共同在恢复后的符合技术要求的路基之上重新进行路面硬化,该部分费用可按照8:2的比例在两被告之间分摊。

六、原告既可寻求民事救济,也可要求行政处理,同时,两者可以并行不悖。周某改变路基的行为及镇政府不当履行建设职责的行为,违反了农村道路建设的相关法规,既损害了原告的合法权益,又侵害了行政管理秩序。同一法律事实,既引起侵权民事法律关系发生,又引起交通行政管理法律关系发生,从而造成原告既可以选择民事救济又可以申请行政权介入(当然交通行政部门完全可以且应当依职权管理)的局面。然而民事诉讼与行政管理并不相互排斥,而可并行不悖,是法律体系在某些领域(主要是事关公共利益方面)给予相关人员的更加周延的保护。原告作为受害人和交通行政管理的利害关系人,有权自主选择某一种或同时选择两种救济途径。原告既已起诉,法院就当依法裁判。这并不妨碍交通行政主管部门应利害关系人的申请或依职权进行管理监督。(作者单位:安徽省岳西县人民法院)

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